李金早：务实推进全域旅游

来源：国家旅游局  2016-09-27

    2016年9月，国家旅游局局长李金早在第二届全国全域旅游推进会上发表《务实推进全域旅游》的主题讲话。李金早表示，全域旅游要瞄准“九大转变”，致力“十大突破”，避免“八个误区”。

       从景点旅游模式向全域旅游模式转变，是发展理念的创新，这一创新以习近平总书记提出的五大发展理念为指导，是发展模式的变革、发展路径的转变、发展格局的扩大、发展品质的升华。这不仅是说旅游要由点到面，由小到大，更大的格局是旅游要跟各行各业进行融合，旅游要从部门的推动走向党委政府统筹。同时，还要实现发展品质的升华，提升我们旅游发展品质乃至整个经济社会品质。

       全域旅游的内容很丰富，如何准确把握？简单来讲，就是要瞄准“九大转变”，致力“十大突破”，避免“八个误区”。

       一、瞄准“九大转变”，这是目标

   一是从单一景点景区建设和管理到综合目的地统筹发展转变。破除景点景区内外的体制壁垒和管理围墙，实行多规合一，实行公共服务一体化，旅游监管全覆盖，实现产品营销与目的地推广的有效结合。旅游基础设施和公共服务建设从景点景区拓展到全域。例如，要把在景点景区和城市开展的旅游厕所革命，拓展为景点景区内外、城乡一体推进的全面厕所革命。

        二是从门票经济向产业经济转变。实行分类改革。实现门票经济向产业经济的转变。对门票经济要进行结构性分析，实事求是地处理。公益性的或以公益性为主的景区，要免费或者低价。完全市场开放的景区，当然还是要设置门票，还要有门票收入，否则，市场就无法启动和运行。但我们要注意遏制景点景区门票价格上涨过快势头，打击乱涨价和价格欺诈行为，从旅游过度依赖门票收入的阶段走出来。要致力开发旅游产品，降低门票收入在旅游总收入中的比重。

    三是要从导游必须由旅行社委派的封闭式管理体制向导游依法自由有序流动的开放式管理转变。实现导游执业的法制化和市场化。我们召开了全国导游改革试点座谈会，一些地方的试点已经启动。

   四是要从粗放低效旅游向精细高效旅游转变。加大供给侧结构性改革，增加有效供给，引导旅游需求，实现旅游供求的积极平衡。在很大程度上，全域旅游是旅游业贯彻落实供给侧结构性改革要求的一个重要抓手。为什么一到节假日我们的景区人满为患，还是供给不足，是供给结构有问题，所以我们必须进行改革。

    五是要从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”融合发展方式转变。加大旅游与农业、林业、工业、商贸、金融、文化、体育、医药等产业的融合力度，形成综合新产能。

    六是从旅游企业单打独享到社会共建共享转变。充分调动各方发展旅游的积极性，以旅游为导向整合资源，强化企业社会责任，推动建立旅游发展共建共享机制。旅游企业要帮助景区周边群众开展旅游扶贫，扶贫任务完成了的，要带动周边群众开展旅游致富。

    七是从景点景区围墙内的“民团式”治安管理、社会管理向全域旅游依法治理转变。景区景点“民团式”管理模式是法治含量最低的一种治理模式，各景区标准不一，自由裁量权过大，同时法制约束力也低，因而难以适应全域旅游的新要求。我们必须过渡到适应全域旅游的综合法制治理机制。

    八是要从部门行为向党政统筹推进转变。形成各部门联动的发展机制，形成综合产业综合抓的局面。

       九是要从景点景区接待国际游客和狭隘的国际合作向全域接待国际游客、全方位、多层次国际交流合作转变。

     “九大转变”最终是要实现从小旅游到大旅游的转变，从低效率旅游到高效率旅游的转变，由低品质旅游到高品质旅游的转变。

        二、致力于“十大突破”，这是重点，也是路径

   第一，在综合管理体制改革上要有突破。具体而言就是要建立综合管理体制，设立旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局（1+3），以及与交通等相关联的联合治理机制（1+3+X），这是景点旅游模式向全域旅游转变的第一大突破。如果这一突破没有，就谈不上全域旅游。我们每到一个地方调研，都与当地党政主要负责同志和主管同志就此交换意见，达成了广泛共识。好比三十多年前的撤地设市改革。广东率先把地区行署改为市。当时中西部很多地方的同志不太理解，觉得级别还是一样，无非是脱了草鞋换皮鞋。但十多年乃至于二十多年过去后，大家看到广东发展起来了，这才醒过来：原来是广东各地的管理体制、治理机制发生了变革。从地区行署到市，发展目标和指导思想完全不同。从过去对农村管理转变为对城市管理，从农民到市民，释放的信息就是要迈入城市化、工业化、信息化。中西部地区十多年以后才醒悟过来，这才赶紧撤地设市，脱草鞋换皮鞋。今天我们所推进的旅游综合体制改革，释放的是大力推动统筹治理信息，而不是部门毫无张力的治理机制。

   第二，在多规合一上要有突破。要以旅游为重要引领，实行多规合一。在这里，我想说明的是，我们不要讲过头话，许多同志讲旅游牵头，这不合适。既然是多规合一，那么每一个规划都很重要，比如环保、土地、建设，还有卫生等等，不存在排他性、唯一性。我们要主动会同发改、国土、环保、建设、卫生等部门，以旅游为重要引领之一，与其他重要引领协同，实现多规合一，这是全域旅游发展的需要，更是经济社会全面协调发展的需要。景点旅游模式没有全面的要求，然而在全域旅游的情况下，水利不再仅仅是具备防洪、排涝、灌溉等功能，还应兼有旅游的功能；交通，不仅要考虑物流，还要考虑景区的通达性和公路、铁路沿线的景观性、观赏性。新农村建设，在景点旅游的情况下是不考虑民居建得怎么样的。可是全域旅游下，我们的民居，老百姓的房子，本身就是旅游要素之一。这就要对民居的规划建设提出要求，同时不光是规划制定阶段，规划实施也要以旅游为重要引领之一。

   第三，在以厕所革命为代表的公共服务供给侧改革方面要有突破。在全域旅游下，不仅仅是景点景区的厕所要革命，而是全域所有的厕所都要革命。还有公共服务设施，如游客集散中心，游客紧急救助设施等等。厕所革命这件事大家不要小看，去年4月，习总书记专门作了大段重要批示。现在各省都动起来了。我国的厕所革命越来越具有国际影响。我最近刚从丹麦出访回来，当地一位华侨导游反映，前些年带一批丹麦的小孩子到中国旅游，这些孩子最痛苦不堪的就是上厕所，因为他们从小到大就没有上过蹲厕，而我们景区的厕所没有坐便器，导游只好到街上去帮孩子们买老人用的镂空坐凳给孩子们用。本来是想让丹麦小孩看看中国日新月异的变化，结果不来还好一点，一来还没办法跟人家解释。说再多的中国好、中国美，一下子就苍白无力了，一上厕所就露陷了。这些还只是在景点景区内发生的事，可见在全域旅游的情况下，厕所革命更加迫切。

   第四，在“旅游+”上要有突破。旅游要与其他行业、产业融合，而且要深度融合。旅游是无边界的产业，还找不出哪一个产业不能够跟旅游融合的。“旅游+”前景广阔，通过旅游和其他产业相+，实现1+1>2，并且能催生产业新业态。最近我们到大庆去考察，他们讲“以油兴市”，我说今后要加上“以游兴市”。今年我们将召开工业旅游现场会议。有些地方的工业旅游搞得好，很有特色，值得借鉴。我曾考察国外的一家巧克力工厂旅游项目，它把巧克力的原料可可豆是怎么播种、后来怎么生长、怎么加工的，一整套展示出来，同时把可可豆到巧克力的生产线展示出来，然后再卖巧克力。不管是世界上哪一个国家的游客，填一个购物单子，就能邮寄回去。工厂本身就建成了一个景区，其旅游收入大大超过了巧克力传统销售渠道的收入。这是工业旅游促进工业发展的典型例子。这方面可以举的例子很多，如林业旅游、农业旅游、商务旅游、研学旅游、体育健身旅游等。总之，发展全域旅游，旅游+要有突破。

   第五，在旅游扶贫上要有突破。党中央、国务院向全国人民、向全世界宣布，我们要向贫困宣战，“十三五”期间，要实现全部贫困人口脱贫。我们旅游主动承担“十三五”期间全国贫困人口脱贫的17%-20%任务。实际工作中很多省市超过了这一比例。因为恰恰贫困的地方，往往山水保持得比较好，过去交通不方便，留住了绿水青山，今天通过旅游使它成为金山银山。旅游扶贫是最具有尊严的扶贫，让贫困人口、贫困民众通过自己的劳动来改变贫困状况。旅游扶贫还是返贫率低的扶贫方式，具有可持续发展的特征。

   第六，在旅游富民上要有突破。扶贫任务解决了以后，当然是要在旅游富民上有突破。如浙江、江苏、广东等沿海发达地区，按照国家的标准，已经完成了扶贫任务，乡村旅游很重要的任务，就是让农民通过旅游致富，像浙江的杭州、湖州等都有很成功的案例。旅游扶贫也好，旅游富民也罢，这都是景点旅游模式下解决不了的问题，而恰恰是全域旅游发展的必然要求，也只有发展全域旅游才能有效解决。共建共享是全域旅游的重要精神。

   第七，在文明旅游上要有突破。逐步减少，乃至于最终消除长期困扰我国旅游的不文明行为，是一项长期而艰巨的任务。我们现在建立的游客不文明行为黑名单制度，总体效果是好的，还要不断完善，继续推进。这需要大家一起重视，协同发力，省、市、县都要动起来。抓好文明旅游，需要党委政府的重视和领导，需要发挥群众优势。希望各地能够出台一些适合本地的、行之有效的好招、高招，创造更多经验，不断提升当地居民和游客的文明旅游水平。

   第八，在市场监管上要有突破。要探索行之有效的旅游市场监管路子。长期以来，这条路子没有找到，还很迷茫。有的地方，一些导游变成导购，现在虽然有所收敛，但是还没有绝迹。景点景区监管方面，去年我们对5A级景区进行了整治，对山海关5A级景区进行摘牌。今年又摘了2家，湖南长沙的橘子洲景区和重庆的神龙峡景区。这只是个序幕，今年要求各省区市对A级景区开展自查自纠，明年国家旅游局要分批进行检查、督查。整治的重点在全国旅游工作研讨班上我们已讲过，希望大家高度重视。对被摘牌和警告的，明年开始还要加大问责力度。最近值得表扬的是湖南，橘子洲5A景区被摘牌后，长沙市委很重视，立即采取了整改措施。山海关景区5A被摘牌后，河北省也很重视，进行了问责，整改工作很有效。希望各地抓紧自查自纠。

   第九，在旅游数据方面要有突破。不光在国家层面，在省市层面，也应把旅游数据搞清楚，把家底弄明白。国家旅游局在去年10月份成立了国家旅游数据中心，现在河南率先在省级层面成立了旅游数据中心，还有一些省在积极筹备。毛主席说过“没有调查就没有发言权”。当今世界，没有数据也是没有发言权的。旅游发展得再好再大，没有数据就说不清楚。现在，我们的很多数据要靠国外的数据和国际组织的测算来支撑。我们要抓紧结束全国旅游数据体系缺失的历史。各地要把数据中心建起来。

   第十，在旅游外交上要有突破。从国家层面来说，我们要和其他国家进行单边和双边的合作。从地方层面来说，可以与其他国家的地方加强交流合作。最近四川承办的“熊猫走世界”德国柏林启动仪式就很成功。三亚与莫斯科开展的旅游警察国际交流非常活跃。这次中美旅游高层对话，有相当一部分也是我们的省区市与美国相应州在对接。这里要强调的是，地方开展国际合作与交流要遵守中央外事纪律，不能一拥而上，要系统地去做。与传统旅游大国、老牌旅游强国加强交流，对我们开拓眼界，学习经验、拓展市场都是很有好处的。

       这里，还要澄清一个说法。有人说搞全域旅游，那是不要景点景区了？这是一个很奇怪的逻辑。相当于说，我们要办好大学，就不要小学、中学了，何等荒唐！我们发展全域旅游，从没说过不要景点景区旅游。30多年来，景点景区和宾馆饭店的建设是功不可没的，为中国旅游业从无到有、从小到大打下了坚实的基础，立下了汗马功劳，凝聚着几代人的心血。对这一成果，我们要充分尊重。现在探索新的模式不是否定过去，而是要在过去的基础上发展，要与时俱进。也正是有了前30多年景点旅游模式的积累，才使得我们今天有能力过渡到全域旅游。发展全域旅游，不仅不能放弃景点景区，而且要搞得更好，更科学、更成体系、更上品位。现在总体上说，景点景区不是搞多了，而是明显的供不应求。总之，景点景区一要继续增加，二要提升品质，突出特色，数量、品质一起上。

      三、避免“八个误区”

       全域旅游，如火如荼，方兴未艾，各地热情高涨，我们要为此鼓舞，为此加油，这是主旋律。但是与此同时，我们也有一些忧虑。在5月份的浙江桐庐现场会上，我讲了七点，后来又加了一点，归总为“八点忧虑”。今天我在这里同样想提一提，就是发展全域旅游要避免“八个误区”。

  第一点，竭泽而渔、破坏环境。不顾实际情况和资源承载力，盲目开发、过度开发、掠夺式开发行为，是要坚决防止的。全域旅游要求更加科学合理地配置旅游资源，更加重视旅游发展与其他方面发展的有机互动，相得益彰，更加重视绿色发展，可持续发展。我们在推进全域旅游发展中，要始终牢记习总书记的重要论断：“绿水青山就是金山银山”。

   第二，简单模仿，千城一面、千村一面、千景一面。我们中国有这么多城市，但从一个城市飞到另一个城市一看好像还是在原地，因为每个城市长得都差不多。城市规划建设这个教训是值得我们引以为鉴的。最近有位企业家讲得很好，旅游投资是最长寿的投资。如长城是2000多年前的投资，到现在还在产生旅游效益，再过2000年还能继续产生效益。没有哪个工业产品能保持2000年之久的收益。这也说明大家对旅游投资的信心。但与此同时，我们也要提醒业界，不要饥不择食，搞简单复制，弄得千景一面。

   第三，粗暴克隆，低劣伪造。这个问题比简单模仿更可怕。旅游发展要突出自己的特色，深挖自己的资源优势，要把旅游发展紧紧和地域特色、文化特色、资源特色等诸多要素相结合，开发出真正有内涵、有特点的旅游产品，而不是脱离当地实际粗暴地克隆、甚至低劣地伪造，弄出一批“假大空”的东西。

    第四点，短期行为、盲目涨价。特别是我们发展乡村旅游要注意，本来物美价廉是乡村旅游的一个优势，如果盲目涨价，势必把自己的优势搞丢了。要注意在引导上，不要把各种过度市场论的错误观念向农民灌输，把本来很朴素的乡村旅游特点都搞没了。如果还有的地方任性而为，随意涨价，实际上是目光短浅，自毁长城。

    第五点，不择手段，不顾尊严，低俗媚客。拿一些低俗的东西作为噱头来吸引游客，这样的做法，旅游既不会长久，也不会得到广大游客的认可。

   第六，运动式、跟风式一哄而起和大拆大建。我们要学习桐庐的经验。在桐庐现场考察的时候，大家可以发现乡村把卫生等环境规整好，就已经很好了，很朴素自然，充满乡土气息。

    第七点，重推介、轻基础，重形式、轻内容。很多地方在旅游推介上下了很大的力气，可是在旅游基础方面，相对来说就比较薄弱。

   第八点，在全域旅游改革中换汤不换药，换牌子不换体制，换机构不换机制，换人不换理念。截止到这个月底，全国有18个省区市启动了旅游综合管理体制改革，到今年年底有望突破20个省区市。但是我们希望，随着牌子的变化，体制机制也要跟着变化,机构和思路跟着变化。特别是要按照习总书记提出的五大发展理念，切实推进从景点旅游转向全域旅游。